一、规范性文件制定的现状和创新做法
《江苏省规范性文件制定和备案规定》（省政府令第54号）中对规范性文件进行了界定，该规章第三条规定：“本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。”本文所称规范性文件即指此类文件。作为县级人民政府，制定规范性文件是其最主要的“立法”途径，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，在政府社会管理中起着重要的主导作用。近年来，江阴市在规范性文件制定方面进行了有益的探索。
（一）规范性文件制定程序不断规范
2003年，江阴市就制定了《江阴市人民政府制定规范性文件程序规定》，对规范性文件的起草、审查、决定和公布、解释等程序作出了比较详细的规定。2010年省政府出台《江苏省规范性文件制定和备案规定》后，江阴市根据本地实际情况，制定了《江阴市实施〈江苏省规范性文件制定和备案规定〉办法》，该实施办法不但对规范性文件的制定程序作了进一步细化，增加了年度制定计划、备案程序和监督管理等内容，而且将许多促进规范性文件制定科学化和民主化的制度增加进去，比如专家咨询论证制度、听证制度、风险评估制度、定期清理制度和实施后评估制度等。此外，对规范性文件的发文作了进一步规范，要求单独编发并进行统一编号。
（二）相关配套制度不断创新完善，在政府社会管理中发挥了重要的主导作用
1.为经济社会发展提供了制度保障。江阴市紧紧围绕中心工作，立足于结合本地实际、解决重大民生问题、推动科学发展的指导思想，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，出台了涉及各个领域的规范性文件。比如，在加强政府自身建设方面，制定了《江阴市人民政府重大行政决策程序规定》；在城市管理方面，制定了《江阴市城市管理相对集中行政处罚权办法》；在加强环保方面，在全省率先出台《江阴市主要污染物排污权交易暂行办法》等；在征收补偿方面，制定了《江阴市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》；在促进就业方面，制定了《关于进一步加强就业再就业工作的实施意见》；等等。
2．增强了规范性文件制定的科学化、民主化和法治化。为了让制定出的规范性文件更加符合科学化、民主化和法治化的要求，江阴市在相关的配套制度建设上不断创新，取得了良好的效果。比如在听证方面，在制定《江阴市主要污染物排污权交易暂行办法》时，由于排污权的交易在全省尚未开展，省相关部门只是出台一些指导性的意见，因此在出台该办法前，通过举行公开听证广泛听取各界意见（当时江阴市尚未制定出规范性文件的听证办法，这是江阴市首次就规范性文件制定举行公开听证会），在此基础上，无论是从代表的遴选还是程序方面都进行了详细的制度设计。该次听证会结束不久，江阴市就出台了《江阴市重大行政决策听证办法》。这项工作后来被省政府法制办作为工作参考向全省推广。又比如在规范性文件实施后评估方面，江阴市基本每年都要开展两到三件规范性文件实施后的情况评估，为规范性文件的修改等提供依据。现在规范性文件制定已经形成了从制定前的社会风险评估到制定中的听证、专家咨询论证再到制定后的实施情况评估、清理等一系列相关配套制度。
3．发挥了引导科学发展的作用。首先，市政府法制办在每年年底都制定下一年度的规范性文件制定计划，在各部门报送制定计划时，协助起草部门确定好规范性文件的题目、侧重的内容，对不符合科学发展观的规范性文件制定计划及时修改调整，对事关推进政府依法行政、促进民生发展等规范性文件重点支持尽快出台；其次，对市政府在行政管理方面阶段性重点工作或重大决策及时通过规范性文件的形式确立下来，为政府管理提供全面的法制保障；再次，通过制定相关的奖励扶持方面的规范性文件，加大财政资金的引导作用，重点扶持促进民生、符合科学发展的社会事业建设。
（三）从侧重于行政管理向强化公共服务职能、促进民生保障转变
近年来，江阴市出台的规范性文件中内容涉及行政管理体制改革、强化公共服务职能，增加财政投入、促进民生保障发展的内容逐步增加。如在世界经济危机带来的影响下，如何更好地帮助企业走出困境、为企业的转型升级提供更好的行政服务、减轻企业负担方面出台了一系列扶持政策；又如在科技、教育、医疗、就业、政策性住房保障和环保等方面加大了财政资金的投入，出台了一系列奖励扶持政策，促进了社会的稳定与和谐发展。
（四）初步建立了一套规范性文件动态更新系统
首先，为了更好地管理规范性文件，江阴市自主开发了“江阴市规范性文件查询系统”，该查询系统包含了1990年至今市委、市政府及市委办、政府办发布的规范性文件。对已失效的规范性文件，系统都标注有失效时间。此查询系统的开发应用，为全市规范性文件的动态管理提供了数据基础。其次，只要上级下达清理要求，就根据要求及时对规范性文件进行专项清理；同时，根据本地的实际情况进行定期清理，清理后的文件效力状态都及时在查询系统中更新。
二、对规范性文件制定存在问题的理性分析
（一）规范性文件制定计划方面的问题
这个问题是规范性文件制定中最大的一个问题，也是制约规范性文件质量提高的一个关键环节。虽然市政府法制办每年年底都要拟定下一年度的规范性文件制定计划，但从近几年计划执行的情况来看不够理想，主要存在两个方面的问题：
一是应当列入规范性文件制定计划的未列入计划。在每年年底报送计划时，有些起草部门根本没有计划，但没有计划并不是说这些部门就不需要市政府制定相关管理领域的规范性文件，而是临时决定制定，这就难免带来规范性文件草案质量不高的问题。首先，草案大多缺乏系统性。相关行政管理部门往往在管理过程中需要市政府出台某个文件就针对该问题制定一个规范性文件，其中不少规范性文件的内容市政府已经出台过相关规定，再出台一个文件就是将原来的文件打个补丁或是就某一方面作出修改，造成一个管理事项有多个市政府规范性文件来规范，相互之间重叠或是内容分散；有的部门规范性文件才制定不久又要制定一个同一个内容的补充文件，一方面给政府规范性文件的管理带来混乱，另一方面也让行政管理相对人感到不便；其次，程序不到位。一般临时决定需要制定规范性文件的，难免时间仓促，造成相关的前期论证、征求意见和风险评估走走过场，甚至连过场都不走；有的部门甚至马上要提交市委常委会或是市政府常务会议讨论前才提交市法制办进行合法性审查；再次，影响了规范性文件制定计划的严肃性。
二是已经列入规范性文件制定计划的不能如期完成。这个要区分情况，有的部门在报送计划时认为确实有必要，但经过论证或是起草过程中发现没有必要制定，这种情况是可以理解的；但有的部门纯粹是为报计划而报计划，事后并未真正着手实施。
（二）规范性文件所涉行政管理创新与上位法立法滞后矛盾的处理问题以及与上级新出台文件内容的衔接问题
随着江阴经济社会的飞速发展，相关的社会管理也需要不断的创新。江阴市在把握行政权力法定这一基本原则的前提下，也尝试一些不违背上位法或是上级政策精神的创新，但这种没有上位法强力支持的管理创新也会带来一些矛盾和问题。比如说，2008年江阴市制定的《江阴市主要污染物排污权交易暂行办法》，当时全省还没有一个城市开展主要污染物排污权的交易，江阴市在符合上级有关文件精神的基础上创新性地开展了这方面的工作，运用市场机制促进污染物排污总量减排和环境保护，提高环境资源的有效配置，为解决全市环境容量与排污总量之间的矛盾，保障全面协调可持续发展具有积极的意义。但是到了2010年，省环保厅、财政厅、物价局制定了《江苏省太湖流域主要水污染物排污权交易管理暂行办法》，无锡市环保局、财政局、物价局于2011年5月下发了《无锡市主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》，同年无锡市环保局下发了《无锡市主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则》，省级相关部门和无锡市的做法与江阴市此前的交易办法和实施细则有所不同，鉴于此，如何对江阴市原来的做法和按照上级要求进行调整后的做法进行衔接，减少由此带来的矛盾显得非常重要。这方面的问题处理不好，就可能对全市今后在行政管理领域的创新带来负面影响。
（三）起草部门履行职责不到位的问题
市政府的规范性文件大多由相关的职能部门负责起草，最终出台的文件质量高低与起草部门有着密不可分的关系。笔者认为，当前起草部门在履行职责方面主要存在如以下几个问题：
1．部门法制科室或兼职法制员在规范性文件起草过程中缺位。一方面是由于有些部门领导对法制科室或兼职法制员在规范性文件起草过程中的作用不够重视，不少部门起草的规范性文件是由业务科室承办的，起草后未经过法制科室或兼职法制员的把关就提交市政府法制办审查；另一方面是法制科室或兼职法制人员的法律业务能力有待进一步提高，由于种种客观原因，一些部门对法制科室或兼职法制员的任职没有要求，造成了一些兼职法制员在部门规范性文件起草过程中难以发挥审核把关的作用。正是由于法制科室或兼职法制员的缺位，导致了一些规范性文件起草质量不高，甚至存在一些明显违法的内容。
2．有的部门存在本位主义，起草的规范性文件过多地强调部门利益，以期通过市政府制定规范性文件来确认其部门利益；有的以社会管理创新为名，对要创新的项目不进行评估即匆匆着手制定规范性文件，造成行政成本的浪费。
3．部门起草同一类事项的规范性文件时，不能兼顾此前制定的规范性文件或是其他相关联的规范性文件，造成相关内容的不协调。比如有的同一类扶持奖励事项，已经制定了好几个规范性文件，这些规范性文件有的是不同的部门针对各自的管理领域起草的，而奖励标准却不统一；有的是同一个部门起草的，现制定的和之前制定的内容不少雷同甚至相互矛盾，而解决的办法往往就是在新文件中加一句话“此前规定与本文件不一致的以本文件为准”，这样就造成了几个文件都有效，但实际执行时往往容易产生混乱，甚至造成一些已经失效的规范性文件内容仍在被执行。
三、今后的发展方向和思路
笔者认为，要充分发挥规范性文件在政府社会管理中的主导作用，应当切实加强以下几个方面的工作：
（一）严格落实规范性文件制定相关制度
首先，要体现规范性文件制定计划的严肃性和权威性，提高对规范性文件起草质量的要求，“凡事预则立，不预则废”，如果不彻底改变在制定规范性文件计划上的随意性，将很难提高规范性文件的制定质量；其次，在社会管理过程中，要充分发挥规范性文件的主导作用，优先制定与推进依法行政、规范行政执法、转变政府职能和创新管理方式方面，与发展文化体育事业、加快科技创新、加强环境保护和污染治理、促进教育均衡发展、促进劳动就业、完善社会保障等方面相关的规范性文件；再次，起草部门在学习、借鉴其他城市的经验时，要有独立思考，起草的规范性文件要有针对性，适合江阴的实际情况，而不能照搬照抄外地经验。对一些创新性的做法，在出台规范性文件时要有前瞻性，并尽力做好对可能出现问题的评估和处理预案；最后，规范性文件配套制度确立的程序意识要深入到各个起草部门，成为他们的自觉行动，法制部门要加强对这方面的监督和考核。
（二）加强对已出台规范性文件的动态管理
要把动态管理与规范性文件的后评估、定期清理、有效期管理等结合起来。一是各个职能部门应当对本部门所执行的规范性文件以及相关部门所执行的规范性文件的情况掌握清楚，它的数量是多少、哪些是有效的、哪些需要修改等等，这样在新制定类似规范性文件时就不会前后矛盾、交叉重复；二是市法制办的定期清理和公布要及时，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，要予以修改或者废止；清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录，未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
（三）充分发挥法制机构作用
首先，应当充分发挥市法制办的总体把关作用，对部门起草的一些涉及面广、社会影响大的规范性文件，市法制办可以提前介入，在起草伊始即参与进去，这样有利于防止或减少后期合法性审查时发生文件内容违法问题；其次，部门在选配法制科长时应当充分考虑其履职能力，同时法制科长任职应当有一定的稳定性；最后，部门在一些规范性文件起草制定和重大行政决策方面，应当要求法制科长全程参与，充分发挥法制科室在部门依法行政中的应有作用。
